I vantaggi di una multiutility regionale a totale capitale

Premessa

La gestione dei servizi idrici e dei rifiuti si configura come un tipico monopolio naturale. L’assenza di concorrenza è compensata da una regolazione tariffaria pubblica che, per garantire piani d’investimento pluriennali e standard di servizio adeguati, ha progressivamente trasferito quasi interamente il rischio d’impresa sugli utenti, attraverso meccanismi di conguaglio su domanda, costi energetici e investimenti. La regolazione tariffaria riconosce una remunerazione del capitale – sia di debito che di rischio (WACC) – che genera utili. Anche in un contesto in cui il rischio d’impresa è pressoché nullo, l’eventuale ingresso di investitori privati richiederebbe comunque la distribuzione di dividendi, con inevitabili effetti di aumento sul costo del servizio.

In tale scenario una multiutility pubblica regionale può offrire diversi vantaggi strategici fra cui: l’integrazione di funzioni e filiere, il miglioramento della qualità e della resilienza delle infrastrutture, un più agevole accesso a finanziamenti di lungo periodo e a condizioni favorevoli, il reinvestimento degli utili per contenere il fabbisogno tariffario e sostenere le utenze più deboli.

Questi elementi delineano il quadro entro cui si colloca il progetto di una multiutility regionale a totale capitale pubblico. Ne consegue che la scelta di un’aggregazione interamente pubblica non è soltanto una questione di assetto proprietario, ma la condizione per: reinvestire gli utili nella patrimonializzazione e nel sostegno agli utenti, accedere a finanziamenti di lungo periodo a condizioni favorevoli, garantire che i benefici economici ritornino alla collettività. Su queste basi si sviluppa il testo che segue, volto a illustrare i benefici concreti e le ragioni economiche, tecniche e strategiche dell’aggregazione pubblica dei servizi idrici e ambientali su scala regionale.

Le prime riforme e le prime aggregazioni, quella prevista dalla legge 36/1994 (legge Galli) e quella prevista dal D.lgs 22/1997 (decreto Ronchi)

Con la legge 36/94, si disegna la prima grande aggregazione delle gestioni nel servizio idrico (acquedotto, fognatura e depurazione): si passa dalle gestioni in economia diretta da parte dei comuni a sei grandi gestori industriali in forma di società per azioni nel settore idrico. Con D.lgs 22/1997 si disegna il passaggio, per alcuni territori ancora in corso, dalle gestioni dirette da parte dei comuni a tre grandi gestori industriali nel settore dei rifiuti.

Le motivazioni di queste due riforme erano quelle di i) superare la frammentazione della gestione, (per l’acqua superare il confine amministrativo per quello più razionale del bacino idrografico) ii) dare una forma industriale alla gestione, iii) assicurare una tariffa che consentisse il finanziamento degli investimenti necessari a superare le forti criticità che caratterizzano questi due settori relativamente ai livelli di servizio, alla sicurezza della continuità di erogazione e alla loro sostenibilità ambientale.

L’avanzare dei mutamenti climatici

Oggi, i mutamenti climatici, stanno producendo un forte impatto sui servizi idrici in termini di più estesi periodi di siccità e di più intensi fenomeni di pioggia. Per fronteggiare questi fenomeni è necessario realizzare un elevato e costante volume di investimenti in modo da contenerne gli effetti e rendere più resilienti le infrastrutture.

L’incremento degli investimenti

Attualmente il livello degli investimenti per abitante in Toscana è intorno a 150 euro all’anno. Si tratta di un importo di più del doppio di quello medio nazionale, ma è difficile dire se sia il livello necessario richiesto dallo stato delle infrastrutture. Tuttavia, gli investimenti attualmente previsti per i prossimi anni (2025-2031) diminuiranno per passare da 150 euro a 75 euro per abitante per anno. Un importo largamente insufficiente a fronteggiare sia l’effetto dei mutamenti climatici che la necessaria sostituzione delle infrastrutture che hanno esaurito la loro vita utile. Una risposta adeguata potrebbe essere quella di assicurare almeno i livelli attuali di investimento (150 euro per abitante per anno) per i prossimi due decenni (2025-2045). Questa è la sfida più importante che dovrà affrontare la gestione dei servizi idrici nei prossimi anni.

Le conseguenze sull’organizzazione della gestione

Questo scenario comporta due conseguenze fra loro legate. La prima conseguenza è relativa all’elevato volume d’investimenti da finanziare. La seconda riguarda il costo e la ricaduta sulle tariffe per gli utenti. Una valutazione prudente degli investimenti necessari nel prossimo decennio (2025-2034) per far fronte agli effetti dei mutamenti climatici e per realizzare un adeguato rinnovo delle infrastrutture stima un fabbisogno di circa 5,5 miliardi di euro. Se si pensa che negli ultimi dieci anni (2013-22) gli investimenti sono stati 2,9 miliardi, si comprende quale sia lo sforzo che abbiamo di fronte: si tratta quasi di raddoppiare il volume degli investimenti. Il raddoppio del volume d’investimenti comporterà un incremento delle tariffe, prevalentemente per la componente degli ammortamenti e per la componente della remunerazione del capitale investito (interessi passivi e utili per remunerare il patrimonio), con la conseguenza di un aumento della spesa annua che gli utenti devono sostenere relativamente ai loro consumi.

La seconda grande aggregazione delle gestioni

Da molti punti di vista una seconda stagione di aggregazioni potrebbe contribuire ad affrontare sia il tema del finanziamento degli investimenti che del contenimento degli incrementi della spesa per gli utenti. Vediamo come.

L’aggregazione per facilitare il finanziamento degli investimenti

Il tema dell’economie di scala nel settore idrico e dei rifiuti è stato a lungo analizzato senza tuttavia stabilire con evidenza che, al crescere della dimensione (popolazione gestita) si abbia un costo medio decrescente dei servizi. Questo fenomeno è legato essenzialmente alle caratteristiche strutturali dei servizi, più nel settore idrico che nei rifiuti. Il servizio idrico è caratterizzato infatti da infrastrutture distribuite sul territorio che un’aggregazione non potrebbe sostituire con nuovi impianti accentrati dai costi medi inferiori a quelli esistenti. Tuttavia, ci sono delle opportunità che questa seconda aggregazione, questa volta su scala regionale, può consentire.

L’aggregazione porta con sé una serie di benefici, nell’ordine di importanza: facilita l’accesso a finanziamenti, consente una più efficace gestione integrata delle risorse idriche, consente economie di scala nella progettazione di opere, consente economie di scala negli appalti e nelle funzioni di supporto, consente di sostenere con maggiore efficacia l’innovazione tecnologica, consente la condivisione dei costi tra aree di servizio ad alto e basso costo (la tariffa unica) e consente l’unificazione verso l’alto dei livelli di servizio.

Dal punto di vista economico, ovvero della realizzazione degli investimenti necessari, il beneficio finanziario è sicuramente quello più rilevante. La combinazione di ingenti requisiti di investimento con livelli di recupero dei costi relativamente bassi nel settore idrico significa che l’accesso a finanziamenti a lungo termine è un elemento cruciale per lo sviluppo del settore idrico. Tuttavia, fornire finanziamenti a lungo termine può essere un esercizio complesso e rischioso per i finanziatori, siano essi governi centrali, donatori internazionali o istituti di credito commerciali. Spesso è più efficiente fornire un prestito a lungo termine di importo maggiore a una singola entità rispetto a prestiti di importo minore a un numero maggiore di entità. Se il singolo prestito viene sottoscritto da più entità, queste possono implicitamente garantirsi a vicenda in caso di insolvenza. Pertanto, il rispetto delle regole per l’accesso ai finanziamenti è il risultato più significativo del processo di aggregazione (Worl Bank, 2005).

L’aggregazione come leva per mitigare l’impatto tariffario

In che modo il processo di aggregazione nei servizi idrici e nei rifiuti può mitigare l’impatto degli investimenti necessari sulla spesa annua degli utenti? Come abbiamo visto la realizzazione di un volume consistente nei prossimi venti anni (5,5 miliardi di euro) comporterà un incremento delle tariffe in ragione proprio del costo degli investimenti che si dovranno realizzare. In questo caso la natura pubblica o privata dell’aggregazione non è indifferente. Attualmente il sistema tariffario riconosce che per finanziare gli investimenti che hanno un lungo periodo di recupero, ovvero di ammortamento in tariffa, le imprese devono trovare i capitali per anticipare questa spesa che negli anni verrà recuperata attraverso la tariffa. In ragione di questo riconosce un tasso di ammortamento (in quanti anni recuperare l’investimento in tariffa) e un tasso di rendimento che consenta alle imprese di sostenere gli interessi passivi dei finanziamenti e la remunerazione del capitale investito dagli azionisti. Quest’ultimo tasso è molto più elevato del tasso del debito per compensare il rischio (in caso di fallimento, prima si pagano i debiti e poi solo se avanzano delle risorse si compensano gli azionisti) e per le imposte che si pagano prima di definire l’utile e quindi il dividendo agli azionisti.

Ebbene se l’aggregazione è interamente pubblica, l’azionista potrebbe decidere di destinare una parte o tutto il dividendo a sostenere gli utenti più deboli e in generale a contenere gli incrementi tariffari per tutti gli utenti. Tutto questo mantenendo sostenibile l’indebitamento necessario a finanziare gli investimenti. Una sorta di società a scopo di lucro attenuato se non addirittura senza scopo di lucro.

L’aggregazione per consentire una gestione integrata delle risorse idriche

La dimensione regionale costituisce un’occasione anche per un contesto più razionale nella gestione delle risorse idriche. Il Piano di Ambito Toscano (AIT, 2016) mostra come la risposta ai cambiamenti climatici richieda una pianificazione unitaria capace di superare la frammentazione attuale. Migliaia di punti di captazione, schemi idrici separati e logiche gestionali locali impediscono oggi una visione di sistema. Il Piano individua dorsali e interconnessioni che consentono di accumulare l’acqua nelle stagioni piovose per utilizzarla nei periodi siccitosi, garantendo sicurezza e continuità all’approvvigionamento. Una società pubblica regionale può coordinare questi investimenti, favorendo economie di scala, solidarietà territoriale e sostenibilità ambientale, e trasformando la gestione dell’acqua in una vera infrastruttura strategica per lo sviluppo della Toscana.

L’aggregazione per sviluppare l’innovazione tecnologica

L’innovazione tecnologica rappresenta una leva decisiva per garantire la sostenibilità, l’efficienza e la resilienza del servizio idrico integrato. Gli interventi “soft” di digitalizzazione — previsti anche nel Piano nazionale di adattamento ai cambiamenti climatici — comprendono sistemi avanzati di monitoraggio e gestione delle reti di adduzione, distribuzione e drenaggio urbano. Sensori, smart meter, attuatori, modelli matematici e digital twins consentono di conoscere in tempo reale lo stato delle infrastrutture, ottimizzare l’uso delle risorse, ridurre le perdite e migliorare la qualità del servizio. La digital transformation introduce strumenti di analisi predittiva, manutenzione preventiva e supporto alle decisioni, con benefici tangibili in termini di costi operativi, sicurezza dell’approvvigionamento e tutela ambientale. L’impiego di intelligenza artificiale, Internet delle cose, droni e realtà aumentata contribuisce a rendere più efficiente la gestione dei sistemi idrici complessi (Mazzola, 2025).

Una governance industriale su scala regionale favorirebbe l’adozione omogenea di queste tecnologie, la condivisione dei dati e la programmazione integrata degli investimenti, valorizzando le economie di scala e le competenze digitali, oggi spesso frammentate, e rafforzando la capacità di risposta del sistema idrico toscano alle sfide del cambiamento climatico.

Rischi e potenziali svantaggi dell’aggregazione

Non bisogna nascondersi che ogni processo di aggregazione può scontrarsi con dei potenziali svantaggi per alcuni dei soggetti coinvolti e verso i quali occorre intervenire nella fase di definizione del processo di aggregazione per mitigare e compensare.

Uno di questi è quello relativo alla condivisione dei costi da parte di coloro che ci rimettono (comuni e utenti). Questo accade quando l’aggregazione porta con sé anche l’unificazione della tariffa. A questo si potrebbe fare fronte con la gradualità del processo o mantenendo tariffe differenziate almeno nel primo periodo dell’aggregazione durante il quale possono emergere i vantaggi.

Un secondo svantaggio potrebbe essere quello di considerare l’aggregazione come una sorta di allontanamento del centro decisionale dalle esigenze dell’utente e dai comuni sul territorio, una sorta di perdita di responsabilità democratica. Per valutare questi argomenti occorre tenere presente che questi due servizi hanno, per ragioni in parte uguale e in parte diverse, un forte radicamento sul territorio che richiede la distribuzione di strutture operative e decisionali proprio sul territorio gestito. Questo sicuramente attenua il rischio di “distacco”.

Nello stesso tempo occorre tenere presente che i livelli di servizio sono definiti, monitorati e regolati dall’autorità indipendente, il che riduce il rischio di allontanarsi dalle esigenze dell’utenza. Tuttavia, rimane la necessità definire accordi sul governo della società in modo da assicurare nel miglior modo possibile la continuità del controllo da parte dei comuni sulla società. Vi è quindi la necessità di garantire una adeguata rappresentanza dei comuni nei vari livelli della governance, dai sistemi di voto (maggioranze qualificate), ai consigli di amministrazione e agli organismi di controllo analogo.

Un elemento che potrebbe mitigare i rischi di allontanamento del centro decisionale dai comuni potrebbe essere il mantenimento delle società preesistenti non nella forma di società operative ma in quella di società che detengono le quote della società operativa risultato dell’aggregazione. Le società conferiscono il ramo di azienda alla società frutto dell’aggregazione e ne ricevono in cambio quote societarie. In questo modo i comuni troverebbero una prima loro sede dove rappresentare la loro origine e le loro differenze.

Il coinvolgimento degli utenti

Ulteriore elemento che potrebbe contribuire ad arginare gli aspetti negativi legati ad un allontanamento del centro decisionale dai territori potrebbe essere quello di prevedere modalità di coinvolgimento degli utenti, eventualmente all’interno di un quadro più ampio che consideri anche la partecipazione di altri stakeholder. Si tratta di modalità per internalizzare in aspetti relativi al servizio le istanze degli utenti, strutturate attraverso l’utilizzo di appositi strumenti. In merito alla possibilità di percorrere tale ipotesi, sono già presenti casi a livello internazionale dai quali potrebbero essere presi spunti per implementare tali strumenti, adattandoli per quanto necessario, anche a livello regionale (ad esempio l’esperienza di regolazione dei servizi idrici della Scozia (Si consideri il materiale di OFWAT relativo alla revisione tariffaria PR24 link e anche quello a seguito dell’aggiornamento del Water Industry Act 1991 link ) o di Inghilterra e Galles (si consideri il materiale relativo alla revisione tariffaria SRC 2027 link in particolare il protocollo di intesa tra il regolatore scozzese WICS, il gestore Scottish Water e Consumer Scotland) oppure il caso della gestione pubblica da parte della città metropolitana di Lione (si veda il materiale relativo all’assemblea degli utenti del servizio idrico sulla piattaforma di partecipazione della città metropolitana di Lione link e le informazioni presenti sul sito del gestore Eau de Grand Lyon link ). Tali strumenti di partecipazione potrebbero essere poi costruiti in modo tale da poter rilevare le istanze legate ai diversi territori presenti all’interno della Regione.

Finanziare i nuovi investimenti e la ripubblicizzazione della quota dei soci privati

Per consentire che questa seconda grande aggregazione possa avvenire nella forma di società interamente pubblica occorre tenere conto che, mentre il settore dei rifiuti, almeno per gli ATO centro e della costa sono già gestiti da società interamente pubbliche, nel settore dei servizi idrici l’aggregazione, per essere una società interamente pubblica si deve procedere alla liquidazione della quota societaria attualmente di proprietà dei privati. Una prima valutazione sui dati dei bilanci e dei Piani economici e finanziari contenuti nei provvedimenti tariffari delle società toscane del settore idrico consente di ritenere sostenibile sia la ripubblicizzazione che l’incremento del volume degli investimenti. L’acquisto della quota dei privati, considerando il valore residuo degli investimenti non ancora ammortizzati (AIT, Relazione annuale del Direttore 2023, 2023) e tenuto conto della quota del patrimonio netto detenuta da dagli stessi privati, potrebbe essere stimata in circa 0,4 miliardi di euro. Tenuto conto di questo investimento e di quelli sopra richiamati, la sostenibilità dell’indebitamento risulta all’interno del valore che le società di rating considerano ancora investment grade, ovvero finanziabile (Moody’s, 2023).

Conclusione: verso una grande impresa pubblica

Questa secondo grande processo di aggregazione, dopo quelli legati alle riforme, ci consentirebbe di avere una grande impresa pubblica, fra le più grandi di questo settore nel Paese, in grado di affrontare la sfida dei mutamenti climatici e della sostenibilità ambientale con le risorse necessarie avendo come principale riferimento la qualità dei servizi, la protezione delle utenze più deboli e il contenimento delle tariffe verso tutti gli utenti.

Riferimenti

AIT. (2016). Piano d’Ambito dell’Autorità Idtrica Toscana. Firenze: Autorità Idrica Toscana. Tratto da https://www.autoritaidrica.toscana.it/it/page/il-piano-di-ambito-toscano

AIT. (2023). Relazione annuale del Direttore 2023. Firenze: Autorità Idrica Toscana.

Mazzola, M. R. (A cura di). (2025). Acqua per tutti? La gestione delle risorse idriche al tempo del cambiamento climatico. Bologna: il Mulino.

Moody’s. (2023). Rating Methodology. Regulated Water Utilities. MOODY’S RATING.

Worl Bank. (2005). Models of Aggregation For Water and SanitationProvvision. World Bank.

* Esperto di regolazione e gestione dei servizi idrici